Prokuratura ręcznie sterowana
W czasie, kiedy trwały protesty przeciwko ubezwłasnowolnieniu Trybunału Konstytucyjnego, ale jeszcze nie zaczęły się manifestacje w obronie niezależności sądownictwa, PiS uchwalił nie mniej ważną dla praworządności ustawę: prawo o prokuraturze. Większość opinii publicznej chyba tego nawet nie zauważyła. Tymczasem przejęcie funkcji Prokuratora Generalnego przez posła, członka rządu i polityka, który „cudem” uniknął kilka miesięcy wcześniej postawienia przed Trybunałem Stanu, to zagrożenie dla demokratycznego państwa prawa nie do przecenienia
Zauważyła to Komisja Wenecka, Rzecznik Praw Obywatelskich i stowarzyszenie prokuratorów sprzeciwiających się utracie niezależności przez tę instytucję – „Lex Super Omnia”. Wszyscy ostrzegali, że nadmierne podporządkowanie prokuratorów przełożonym grozi nie tylko upolitycznieniem postępowań karnych, ale także spowolnieniem i zmniejszeniem skuteczności działania całej instytucji.
Już po pierwszym roku działalności prokuratury w nowej strukturze łatwo zauważyć wyraźny wzrost liczby stanowisk kierowniczych. W odpowiedzi na interpelację posła Adama Szłapki, w lutym 2017 r., Prokurator Krajowy Bogdan Święczkowski przyznał, że w Prokuraturze Krajowej pracuje 118 prokuratorów, a kolejnych 185 w wydziałach zamiejscowych. Rok wcześniej w Prokuraturze Generalnej zatrudnionych było 95 pracowników merytorycznych.
Z kolei szeroką rotację kadr wywołało przekształcenie prokuratur apelacyjnych w regionalne. 89 (prawie 1/3) prokuratorów zostało zdegradowanych, dwóch awansowanych do Prokuratury Krajowej, a 256 przeniesionych do prokuratur regionalnych. W miejsce zdegradowanych awansowano 95 kandydatów z prokuratur okręgowych.
Stowarzyszenie „Lex Super Omnia”, w opublikowanym na początku czerwca br. raporcie „Dobra zmiana w prokuraturze”, w zasadzie potwierdza te dane. Ale co również istotne, z przedstawionym w nim liczb wynika, że bezpośrednio przed wejściem w życie nowej ustawy w stan spoczynku odeszło 166 doświadczonych prokuratorów z Prokuratury Generalnej, apelacyjnych, okręgowych i rejonowych. W całym roku 2016 rezygnacje złożyło 305 osób. To ponad dwa razy więcej niż średnia odejść z lat poprzednich (w 2010 odeszło 118 osób, a w 2015 – 144). Tych niewygodnych prokuratorów, których nie udało się namówić do odejścia, po prostu zdegradowano. Najbardziej znaczące degradacje objęły 113 osób (22 z Prokuratury Generalnej i 91 z apelacyjnych). Natomiast do ścisłego kierownictwa Prokuratury Krajowej powołano przynajmniej czterech prawników pozostających wcześniej w stanie spoczynku (najczęściej od 2010 roku, czyli objęcia funkcji Prokuratora Generalnego przez sędziego Andrzeja Seremeta, który stanowczo przeciwstawiał się upolitycznieniu prokuratury i był bardzo odporny na wszelkie próby nacisku).
CZYTAJ TEŻ: Europo nie odpuszczaj, broń Sądu Najwyższego
Dość podobne mechanizmy awansowania, przesuwania, degradowania i wysyłania w stan spoczynku działają w procesie obsadzania kluczowych stanowisk w prokuraturach regionalnych. Kluczem do awansu bywa przynależność do założonego w 2008 roku, między innymi przez obecnego Prokuratora Krajowego Bogdana Święczkowskiego i obecnego wiceszefa CBA Grzegorza Ocieczka, stowarzyszenia „Ad Vocem”.
Na skutki takiej wymiany kadrowej nie trzeba było długo czekać. Pierwszym efektem „dobrej zmiany” okazała się fala przecieków ze śledztw. Media przyjazne rządowi nagle zyskały dostęp do wrażliwych danych o podejrzanych, wgląd w protokoły (nawet z czynności operacyjno-rozpoznawczych), były uprzedzane o planowanym doprowadzaniu osób publicznie znanych na przesłuchanie lub do sądu.
Politycy opozycji informujący o podejrzeniu nielegalnych przecieków byli zbywani. Jak w przypadku odpowiedzi na interpelację posłanki Anny Białkowskiej, której pierwszy zastępca Prokuratora Generalnego odpowiedział: „Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze w art. 12 pozwala Prokuratorowi Generalnemu, Prokuratorowi Krajowemu lub innym upoważnionym przez nich prokuratorom na przedstawienie organom władzy publicznej, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach także innym osobom informacji dotyczących konkretnych spraw, jeżeli informacje takie mogą być istotne dla bezpieczeństwa państwa i jego prawidłowego funkcjonowania.”
Ciekawe tylko, co tak istotnego dla bezpieczeństwa państwa, działo się w przypadku wyprowadzania w kajdankach Józefa Piniora, przeszukania u Stanisława Gawłowskiego, czy dowożenia na przesłuchanie Jacka Kapicy – że niektórzy dziennikarze dowiedzieli się o tym najpóźniej w czasie rzeczywistym, o ile nie wcześniej.
Rozpowszechniana przez media infamia niektórych osób to niestety nie jedyny negatywny skutek reform. Nie mniej, a może nawet bardziej dotkliwe jest (szczególnie dla osób tymczasowo aresztowanych, np. w ramach tzw. aresztu „wydobywczego”) przeciąganie się śledztw trwających, bez żadnego sensownego uzasadnienia, wiele miesięcy, albo nawet lat.
„Lex Super Omnia” podsumowała liczbę śledztw tzw. długotrwałych. Najlepiej te liczby przedstawić w formie tabeli, zestawiającej śledztwa trwające, w ostatnich latach, powyżej sześciu miesięcy.
Liczba śledztw długotrwałych, prowadzonych dłużej niż sześć miesięcy:
Opracowanie na podstawie raportu stowarzyszenia „Lex Super Omnia” pt. „Dobra zmiana w prokuraturze”.
Oczywiście nie sposób twierdzić, że powodem przedłużania się śledztw jest ich polityczny charakter. Tak może być w pojedynczych przypadkach, ale nie prawie 12 tysiącach. Wiele wskazuje na to, że powodem takiego spowolnienia pracy jest nadmierna ingerencja przełożonych i zwykły bałagan.
To także próbowała sprawdzić „Lex Super Omnia”. Członkowie stowarzyszenia policzyli, ile postępowań dostało sygnaturę wskazującą na to, że były przekazywane przełożonym. Okazało się, że liczba oznaczeń w repertorium nadzorczym wzrosła kilkukrotnie.
Liczba spraw przekazanych w ramach nadzoru do prokuratur wyższego szczebla, liczonych na podstawie sygnatur Dsn (repertorium nadzoru):
Opracowanie na podstawie raportu stowarzyszenia „Lex Super Omnia” pt. „Dobra zmiana w prokuraturze”.
Dane te są zdumiewające także dlatego, że politycy PiS zapowiadając reformę prokuratury twierdzili, że ma ona na celu zwiększenie niezależności prokuratorów oraz usprawnienie i skrócenie postępowań karnych. A dzieje się zupełnie odwrotnie i to w czasie, gdy liczba przestępstw w latach 2016/2017 zmalała do najniższego, chyba od II wojny światowej, poziomu. Może właśnie z powodu nadmiernie rozbudowanej liczby stanowisk kierowniczych, na których sprawy prowadzone samodzielnie redukowane są do minimum, a czas pracy poświęcany jest na przeglądanie akt postępowań podwładnych.
Może także dlatego, nawet w sprawach o znaczeniu priorytetowym, jakim w latach 2016-2017 były sprawy o błędy medyczne i nadużycia VAT więcej śledztw kończy się umorzeniem niż decyzją merytoryczną.
Ale czemu się dziwić, jeżeli mechanizm awansu toleruje przypadki, w których najbardziej prawdopodobnym kryterium przeniesienia pań prokurator na wyższe stanowisko (zdaniem innych prokuratorów) było to, że jedna okazała się żoną posła PiS, a druga znanego prawicowego publicysty.
Piotr Niemczyk
Foto.: Pixabay
PiS jak usta otworzy, to każde słowo jest łgarstwem. Zatem dla mnie nie jest nic zdumiewające. A że tak masowe czystki personalne i prawdopodobnie skokowe obniżenie merytorycznej jakości prokuratorów prowadzą do drastycznych zaburzeń działania całej organizacji oraz wstrzymania prac w tysiącach postępowań, to też jest naturalne. Mieliśmy to już w TK, będziemy mieli w SN, pewnie będzie tak też w szkolnictwie.
Ja od lat krytykuję „stalinowską” strukturę i logikę całości prokuratury, która wyraża się w hierarchiczności, centralizacji i bezpośredniemu lub pośredniemu podporządkowaniu władzy wykonawczej. Prokurator powinie być oskarżycielem publicznym niemal tak niezależnym w swoich działaniach jak sędzia (ale nie tak samo niezależny jak sędzia), powinien podlegać ściśle tylko procedurom postępowania karnego i kontrolowany w tym zakresie wyłącznie przez sądy właściwe dla zakresu ich odpowiedzialności (terytorialnie czy tematycznie). Nie powinno to wykluczać możliwości tworzenia pewnych zorganizowanych struktur poziomych dla specjalnych spraw, jak np. spraw wojskowych czy zwalczania przestępczości zorganizowanej, gdzie pewna zespołowość i ponadregionalność pracy jest z istoty konieczna.
Po prostu powinna być zerwana na trwałe podległość prokuratorów wobec hierarchii prokuratorskich, a w szczególności wobec centralnych ośrodków władzy wykonawczej i ustawodawczej. To bym nazwał „trwałą destalinizacją” instytucji prokuratury, którą podporządkować partyjnym oprychom byłoby bardzo trudno.
PO tworzyło pozory niezależności prokuratury (chociaż Seremet i tak musiał chodzić przez Tuskiem i jego Sejmem na kolanach) natomiast hierarchiczną, poststalinowską strukturę i logikę działania prokuratury pozostawił bez zmian. Z tego powodu PiS-owi wystarczył tydzień i jedna ustawka by odtworzyć stalinowski charakter prokuratury jako bandyckiego zbrojnego ramienia rządzącej partii.
Reforma prokuratury to bardzo długa i skomplikowana sprawa. Dlatego też nie wszystkie założenia reformy Seremeta (bo faktycznie Seremet reformował prokuraturę, chociaż nie ogłosił żadnej reformy) wyszły w ciągu 8 lat jego urzędowania. Jest zupełną nieprawdą, że „Seremet musiał chodzić przed Tuskiem i jego Sejmem na kolanach”. Było odwrotnie. Uczestniczyłem w posiedzeniach komisji sejmowych, na których posłowie kierowali pismo do niego zarzucając mu (chociaż nie dosłownie) arogancję. Seremet bardzo stanowczo bronił niezależności prokuratury i suwerenności prokuratorów (także wobec przełożonych). W przekonaniu ówcześnie komentujących to właśnie brak możliwości interweniowania przełożonych w konkretne sprawy spowodował przedłużanie się śledztw i błędy w postępowaniach. Mimo to Seremet stanowczo przeciwstawiał się interwencjom i ewidentnie uważał, że niezależność prokuratury jest wartością ważniejszą niż perfekcyjny przebieg każdego z postępowań. To prawda, że – niestety – w wielu sprawach nie udało się dojść do sprawiedliwości i są poszkodowani z tego powodu. Ale te błędy byłyby prawdopodobnie popełnione także wtedy gdyby nadzór był bardzo efektywny. A z dzisiejszej perspektywy widać, że Seremet miał oczywiści rację.
Ja nie zaprzeczam, że Seremet był postacią integralną i robił to co Pan mówi. Sam go często chętnie i z aprobatą słuchałem. Ale pamiętam też, że w swojej sytuacji zawsze musiał działać polityczne, bo systemowo był silnie od polityki nadal uzależniony. Pamiętam te gierki Tuska, czasem demonstracyjnie bezczelne z przeciąganiem przyjmowania corocznych sprawozdań od Prokuratora Generalnego. Nieprzyjęcie takiego sprawozdania oznaczało dymisję Prokuratora Generalnego. I to był klasyczny instrument politycznej zależności zarówno prokuratora generalnego jak i całości prokuratury. I nie sądzę, żeby to nie miało wpływu na działalność prokuratorów i prokuratury.
Pamiętam też inną znamienną sprawę jak prokurator Seremet osobiście umorzył sprawę o niedemokratyczne praktyki w działalności partii PiS, a był taki wniosek do prokuratury od jednego z członków partii. Seremet osobiście uzasadniał, że jeśli PiS przeprowadził zjazd i wybrał tam demokratycznie swojego prezesa, to partia jest w porządku pod względem demokratycznym. Według tych kryteriów, to partią demokratyczną była również KPZR za Stalina. Dowolne rozwiązywanie całych struktur, zarządy komisaryczne, dowolne wywalanie członków na życzenie z góry, centralna kontrola finansowa, centralne obsadzanie regionalnych i centralnych stanowisk dyskwalifikuje partię jako partię demokratyczną. Ale prokurator wiedział, że partie w Polsce są ponad prawem i są nietykalne. A prokurator jest tylko urzędnikiem na służbie tych partii. Stąd „wyrok” nie mógł być inny. A to był tylko jeden z wielu przykładów.
I ten systemowy kontekst miałem na myśli mówiąc, że Seremet musiał chodzić przed Tuskiem i jego Sejmem na kolanach. Nie chodziło mi tu o krytykę Seremeta osobiście, bo on faktycznie jako urzędnik wykazywał wybitną klasą i to nie tylko prawną, ale też polityczną, bo musiał dobrze kluczyć w politycznych zależnościach, by jakieś resztki autorytetu prokuratury ratować. Zresztą on sam o tym czasem między wierszami i czasem wprost mówił. Czasem mi było go wręcz żal.
Generalnie wskazuję, że jest podstawowym błędem systemowym, jeżeli prokurator generalny musi działać politycznie, a Seremet również musiał oraz gdy działalność jakiegoś prokuratora w gminnym Pacanowie jest uzależniona od dobrej czy niedobrej woli Prokuratora Generalnego. Systemowa reforma prokuratury musi definitywnie i trwale rozbić te zewnętrzne i wewnętrzne zależności. I taki model starałem się zasugerować.
Mnie trochę na grafikach zaskoczył gwałtowny skok spraw trwających 6-12 miesięcy w roku 2015. Specjalnie sprawdziłem kalendarium wyborcze. Sejm VIII kadencji rozpoczął pracę w połowie listopada 2015 roku. Nierząd Szydło powołano też 15.11.2015 roku. Seremet kierował prokuraturą do marca 2016 roku.
Zatem gwałtowny skok niezałatwionych spraw w 2015 trudno wiązać z konkretnymi działaniami nowego nierządu. W pierwszych tygodniach/miesiącach władza raczej nie działa tylko się organizuje, tworzy. Można przypuszczać, że mamy tu do czynienia z „efektem mrożącym”. Prokuratura przestała prawdopodobnie pracować (zamykać sprawy) po ogłoszeniu wyników wyborów w październiku 2015 przyjmując pozycję oczekiwania na zmiany i czystki kadrowe.
To są oczywiście spekulacje na podstawie przedstawionych grafików. Przyczyny skoku w 2015 mogą być też innej natury z powodów niezależnych od zmiany władzy. Ale myślę, że „efekt mrożący” jest najbardziej prawdopodobny w odniesieniu do 2015. Co nie wyklucza oczywiście negatywnych czynników w latach późniejszych zależnych już od działań nowej władzy. Ten grafik o drastycznym wzroście nadzoru jest bardzo wymowny i musi wpływać na ociąganie się spraw.
Jeżeli to efekt mrożacy, to tylko w niewielkim stopniu. W 2014 i 2015 jest kilkuktotny wzrost liczby pistępowań z kodeksu karno-skarbowego. To troche trudniejsze sprawy niz wiekszosc z kk. Dlatego juz wowczas wiele prokuratur wydluzalo postepowani. Od 2015 roku liczba spraw z kks tez maleje. Ale prokuratury boja sie umazac te, w krorych brakuje dowodow, bo to priorytet i przelozeni czepiaja sie o umorzenia. I wiele spraw jest ciagnietych zupelnie bez sensu. W raporcie Lex Super Omnia jest caly rozdzial na ten temat.
To by potwierdzało tezy PO, że to za ich czasów rozpoczęto wojnę z nadużyciami VAT-u (co sobie dzisiaj PiS jako wyłączną zasługę przypisuje). Ale jeszcze bardziej osłabia wymowę skoków w grafikach jako efektu „dobrej zmiany” – przeze mnie nazywanej „parszywą kontynuacją”. Dlatego postawiłem znak zapytania i określiłem swoje myśli jako spekulacje. Grafiki można interpretować tylko wiedząc wszystko co się za nimi kryje. Przyczyny skoków mogą być rozmaite.